Budowa i przebudowa wjazdów (zjazdów) na posesję

Zgodnie z obowiązującymi przepisami każda nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, powinna mieć dostęp do drogi publicznej. Budowa dostępu pomiędzy drogą publiczną i prywatną działką stanowi inwestycję budowlaną, która wiąże się z koniecznością spełnienia przed rozpoczęciem budowy określonych formalności. Podkreślić trzeba, że w obowiązujących przepisach nie ma definicji „wjazdu na drogę” czy „wjazdu na działkę/posesję”. Orzecznictwo sądów administracyjnych daje tu jednak jasne wytyczne, zgodnie z którymi definicja ustawowa „zjazdu”, zawarta w Ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 30 stycznia 2013 r., dalej: „ustawa o drogach publicznych”), jest adekwatna także do wjazdu (wyjazdu) na działkę. Przy realizacji inwestycji polegającej na połączeniu drogi publicznej z nieruchomością należy więc stosować przepisy odnoszące się do budowy/ /przebudowy zjazdu.

Definicje „zjazdu”

Definicja zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów Ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), czyli bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Kolejną definicję „zjazdu” można odnaleźć w § 3 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, dalej: „rozporządzenie drogowe”). Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia, wyróżniamy dwa rodzaje zjazdów:

1. zjazd publiczny – z którego w praktyce korzystają wszyscy uczestnicy ruchu drogowego kierujący pojazdami (określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego);
2. zjazd indywidualny – określony przez zarządcę drogi zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

Ponieważ pojęcie „zjazdu” zostało zdefiniowane zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak i we wskazanym rozporządzeniu, może istnieć wątpliwość, w jakich okolicznościach stosujemy każdą z powyższych definicji. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że definicja pojęcia „zjazdu”, zawarta w rozporządzeniu drogowym, służy jedynie tym celom, dla których wydane zostało to rozporządzenie. Natomiast definicja „zjazdu” z ustawy o drogach publicznych znajduje zastosowanie we wszystkich sytuacjach, poza sferą realizacji zjazdu. Ugruntowane jest również stanowisko, że z definicji zjazdu wynika wprost, iż nie jest on częścią drogi, a jedynie miejscem dostępu do niej.

Formalności wymagane przy budowie zjazdu

Pojęcie „zjazdu”, zawarte w ustawie o drogach publicznych, jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Na gruncie przepisów Ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 243, poz. 1653, dalej: „Prawo budowlane”) zjazdy należy traktować jako obiekty budowlane, określone w art. 3 pkt 1 tejże ustawy. Oznacza to, że budowa każdego zjazdu, niezależnie od sposobu jego wykonania, wymaga pozwolenia na budowę, zaś przebudowa – zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 i 30 Prawa budowlanego) . Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do obowiązków właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Inaczej jest w przypadku, gdy budowa lub przebudowa zjazdu związana jest z budową lub przebudową drogi – wówczas za budowę lub przebudowę istniejących zjazdów odpowiedzialny jest zarządca drogi (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). W takim przypadku, w zależności od kategorii drogi publicznej, będzie to (art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych):

1. przy drogach gminnych: wójt (burmistrz, prezydent miasta),
2. przy drogach powiatowych: zarząd powiatu, 3
3. przy drogach wojewódzkich: zarząd województwa,
4. przy drogach krajowych: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu

Przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu inwestor (właściciel działki) powinien uzyskać od zarządcy drogi zezwolenie na lokalizację zjazdu, które wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. W postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu stosuje się przepisy Ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2013 r. poz. 267), w tym przepisy dotyczące wnoszenia odwołań od takich decyzji. Podkreślić trzeba, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie zastępuje ani orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, ani pozwolenia na budowę, wymaganego przez przepisy Prawa budowlanego.

Każda decyzja na lokalizację zjazdu powinna zawierać (art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego):

1. oznaczenie organu administracji publicznej,
2. datę wydania,
3. oznaczenie strony lub stron,
4. powołanie podstawy prawnej,
5. rozstrzygnięcie,
6. uzasadnienie faktyczne i prawne,
7. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie,
8. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub bezpieczny podpis elektroniczny, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego.

Dodatkowo w decyzji na lokalizację zjazdu konieczne jest zawarcie pouczenia, że inwestor powinien (art. 29 ust. 3 i art. 39 ust. 3 a ustawy o drogach publicznych):

1. przed rozpoczęciem prac budowlanych (budowy zjazdu) uzyskać pozwolenie na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu – dokonać odpowiedniego zgłoszenia,
2. uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym i zajęcie tego pasa,
3. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę – uzgodnić z zarządcą drogi projekt budowlany planowanego zjazdu.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, przy czym decyzja o jego wydaniu wygasa, jeżeli w ciągu trzech lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W decyzji na lokalizację zjazdu określone są miejsce lokalizacji zjazdu oraz jego parametry techniczne, natomiast w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – tylko jego parametry techniczne.

Lokalizacja zjazdu nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z punktu widzenia ustalania lokalizacji zjazdu istotny jest § 113 ust. 7 rozporządzenia drogowego, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1. w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,
2. w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,
3. na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%,
4. nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,
5. na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Należy podkreślić, że jeśli inwestor posiada decyzję na lokalizację zjazdu, nie musi już ubiegać się o odrębną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zjazdu. Lokalizacja zjazdu nie tylko bowiem stanowi akceptację przez zarządcę drogi lokalizacji zjazdu, ale także sytuuje daną inwestycję w konkretnej przestrzeni.

Lokalizacja zjazdu z punktu widzenia interesów sąsiadów

Ciekawym – z punktu widzenia lokalizacji zjazdu – orzeczeniem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 grudnia 2012 r. [11]. Stwierdzono w nim, że właściciel nieruchomości przylegającej do gminnej drogi publicznej, z której zlokalizowano zjazd publiczny, ale nie do jego nieruchomości, nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Sąd uznał bowiem, że taki właściciel – choć zjazd z drogi publicznej do innej (niż jego) nieruchomości umieszczono przy jego domu – nie może żądać unieważnienia decyzji o lokalizacji zjazdu, gdyż wydający decyzję lokalizacyjną musi kierować się zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego i parametrów technicznych obiektu, mając na uwadze interes ogółu społeczeństwa, a nie indywidualnego obywatela. Według Sądu, właściciel takiej nieruchomości może jednak zgłaszać swoje zastrzeżenia w dalszym postępowaniu, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 lipca 2007 r. stwierdził, że organ powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe i ustalić, czy proponowana przez inwestora lokalizacja wjazdu jest jedyną możliwą lokalizacją, biorąc pod uwagę zarówno jego potrzeby